发改委官员资源型城市重难点在可持续发展

化解资源型城市历史遗留问题,建立可持续发展的长效机制,是我国工业化进程中的一个重要课题。毋庸讳言,资源型城市的可持续发展是一个全球性难题。经济学通常用“资源诅咒”来概括资源型城市可持续发展出现的问题。其含义是指,从长期看,资源丰富地区不仅经济发展水平往往低于资源贫乏地区,还易导致收入差距扩大、腐败和寻租活动盛行等社会问题。资源贫乏地区在市场竞争压力下,通过技术和制度创新,实现产业结构的升级换代,使经济获得较快发展。而资源丰富地区则过度依赖资源开发,将有限的资本、劳动聚集于资源型产业,弱化了技术和管理创新,进而导致制造业萎缩和人才的匮乏,经济增长乏力。与国外资源型城市比较,我国资源型城市则具有明显的自身特征。

一是存在大量的历史遗留问题。我国资源型城市基本上都是在工业化初期迅速形成的。这些城市在为我国经济社会发展作出突出贡献的同时,也积累了大量的问题:就业形势严峻,部分城市调查失业率在10%以上,一些城市低保人员占非农业人口的比重高达10%以上,且呈现出贫困聚集和代际传递的特点;社会保障历史欠账多,财政负担沉重;资源的过度开发,使区域生态条件恶化,大量堆积的金属尾矿、煤矸石及深部采空区、大型矿坑等存在严重的安全隐患,威胁着人民群众的生命财产安全。解决上述问题需要大量的投入,这对于正处于并将长期处于社会主义初级阶段的中国来说,是一个沉重的历史负担。

二是建立长效机制的任务十分艰巨。长效机制是促进资源型城市可持续发展的根本制度保障,也是规避“资源诅咒”的制度安排。关键是建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,促使资源价值得以实现并在各利益主体间合理分配。当前,要加快资源价格改革步伐,逐步形成能够反映资源稀缺程度与市场供求关系、环境治理与生态修复成本、代内与代际公平的资源型产品价格形成机制;要加快资源税费制度改革,给资源型城市以合理补偿。上述改革涉及重大利益格局的调整,必须以完善的市场体系、宏观调控体系及财税体制作保障。

为有效解决这些问题,进一步推进资源型城市可持续发展,我们要以体制机制创新为动力,以扩大开放为条件,以接续替代产业发展为根本途径和战略突破口,充分发挥各方面的积极性和创造性,开创一条中国特色的资源型城市可持续发展之路。

以接续替代产业发展为重点,不断优化产业结构。资源型城市要充分挖掘和发挥现有工业基础优势,提高企业自主创新能力和技术装备水平,加快重点行业、骨干企业的技术改造,促进产业结构优化升级,形成具有较强竞争力的接续替代产业体系。要鼓励创业,大力发展多种所有制经济,强化招商引资,把改善投资环境作为实现经济转型的助推器,逐步形成洼地效应。要充分考虑资源开采阶段的差异,积极探索具有本地特色的产业发展模式。要支持资源型城市兴办接续替代产业项目,扶持资源型城市接续替代产业园区建设。

以改革开放为重点,不断增强经济活力。以国有企业改制为重点的体制机制创新是资源型城市转型的首要前提。要继续推动重点国有企业跨所有制、跨区域重组,建立现代产权制度,完善法人治理结构。要进一步转变政府职能,营造有竞争力的投资、创业和发展环境。要打破地区封锁和市场分割,积极吸引境外、域外的各类生产要素参与资源型城市转型。主动承接国际和国内沿海地区产业转移,支持优势企业与国内外知名企业进行战略重组。

以解决就业问题为重点,加强和谐社会建设。实施好国家出台的一系列稳定就业的政策措施。发挥政府投资带动就业的作用,探索中央预算内投资补助与项目吸纳就业人数挂钩,扶持劳动密集型产业发展。落实好国家关于鼓励中小企业和民间投资的政策措施。做好煤矿、林区棚户区改造,研究解决金属矿等其他棚户区改造问题。采取有效措施消除资源枯竭城市的贫困代际传递现象,给予矿工子女平等受教育的权利。进一步完善社会保险制度,扩大覆盖面,保证各项社会保险金按时足额支付。要大力帮助资源枯竭城市解决厂办大集体、企业办社会等历史遗留问题。

以生态环境整治为重点,建设宜居城市。按照“谁治理,谁受益”的原则,积极引导社会力量参与矿山环境治理。足额提取和用好政策规定的环境补偿和整治资金、土地复垦费。有关部门在安排相关生态治理工程时,应向资源枯竭城市倾斜。加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价工作,强化对资源开采活动的环境监理。积极推进资源综合利用,在资源开采与加工企业中,大力推广清洁生产技术,发展循环经济。要依法治市、依法治矿,不断改善区域生态环境,提高人民生活质量,建设宜居城市。

以加大对资源枯竭城市的支持为重点,不断完善政策体系。研究制定进一步促进资源枯竭城市转型的政策措施,组织实施好资源型城市吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业专项,增加资金额度。支持金融机构设立资源型城市可持续发展专项贷款,扩大国家开发银行资源型城市可持续发展专项贷款试点城市数量。增强资源型城市资源保障能力,支持资源枯竭城市的企业开发利用区外、境外资源。危机矿山接替资源找矿、地质勘查基金等专项要向资源枯竭城市倾斜。鼓励对资源枯竭城市进行包点帮扶,探索资源枯竭城市与中心城市通过区域经济一体化实现优势互补和经济转型。在资源开采处于成长期或成熟期的资源型城市中开展可持续发展试点。

以长效机制和法制建设为重点,完善支撑保障体系。要加快资源开发补偿机制建设,完善资源要素价格形成体系,改革资源税费体系,处理好社会发展、生态环境及基础设施建设等方面欠账的问题。加快衰退产业援助机制建设,妥善解决资源型企业关闭破产引发的各种问题。加快建立资源型城市可持续发展准备金制度。

（作者为国家发展和改革委员会东北振兴司司长）

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