全球治理面临新挑战

全球治理面临新挑战

2015年是联合国成立70周年。以联合国安全理事会为核心的全球集体安全体系、以国际货币基金组织和世界银行等为支撑的全球经济货币体系，以及以世界卫生组织、世界劳工组织、世界产权组织等为基础的全球民生、社会体系，都是70年以前在二战行将结束之际、在美国主导下建立起来的。　　70载风雨历程，这些国际组织构成的全球治理体系为世界的和平与稳定，为全球经济金融稳步发展做出了积极的贡献，功不可没。

70年前，当时世界面临百废待兴、构建全球秩序的历史重任。70年后的今天，世界格局和力量对比发生了翻天覆地的变化，新兴市场和发展中国家集体崛起，全球治理体系和机制已很难适应新形势的变化，正在寻求改革之道，为新世纪塑造国际新秩序创造条件，以跟上历史前进的步伐。　　今年，联合国围绕核不扩散、可持续发展、基础设施投资、气候变化等重大主题都要召开会议，讨论制定一系列目标和计划。全球治理问题再次面临考验。　　一、可持续发展再次提上议事日程，紧迫性明显增强，中国正发挥积极作用。　　2000年联合国制定了为期15年的《千年发展目标》(MDG)，就发展中国家的减贫扶贫，清洁水饮用，抗击爱滋病、疟疾和肺结核，削减母婴死亡率等制定了具体目标。盘点15年来MDG的进展，确实国际社会取得了不少成绩，但总的效果还不理想。　　MDG最重要的成果是世界贫困人口减半的目标在2010年已提前5年完成。按联合国每天1.25美元的标准，1990年此标准以下人口占全球总数的36%，2010年削减了一半。这主要依靠中国减少贫困事业的巨大成功，从1990年贫困人口占比60%，2010年下降到了12%。其他地区其实并未达标，南亚从51%降到30%，撒哈拉以南非洲只从56%降到48%。　　目前，联合国专家正在紧张谈判制定新的《可持续发展目标(2016~2030)》(SDG)，侧重于基本的发展目标，如城市化、基础设施、治理标准、气候变化、收入差距等，实现的难度明显加大。联合国今年7月将在埃塞俄比亚召开如何资助发展中国家加快发展问题的大会，重点放在基础设施投资方面。仅亚洲今后15年就需要11万亿美元的基础设施投资。在全球束手无策的时候，好在中国带了头，不仅提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(“一带一路”)的设想，还牵头成立亚洲基础设施投资银行(AIIB)，现有57国参与，今年底就可以正式运行。　　去年金砖国家领导人在巴西举行峰会时，也是在中国提议下决定成立金砖国家开发银行，专门投资基础设施建设。谁都知道可持续发展的核心是基础设施，但基础设施投资周期长、投资量大，发达国家望而却步。这里南南合作可能要发挥更加重要的作用，中国作为发展中大国，在习近平总书记中国特色大国外交思想指引下，负起大国担当，在倡导建立全球治理新机制方面发挥了引领和推动作用，除AIIB外，同时建立了400亿美元的丝路基金。决心和动作不可谓不大。　　二、全球治理的新考验突出体现在治理理念上，“亚洲模式”与“英美模式”、“北京共识”与“华盛顿共识”之间的博弈一直没有停止。全球治理新旧理念、进步与保守力量的较量将继续存在。　　全球治理机制和体系改革本质上是理念的改革和变化。这对于近200年以来一直由西方标准主导的全球治理体系来说，困难可想而知。近几十年亚洲特别是中国发展及其模式的成功，与2008年以来西方治理体系在金融和经济危机中苦苦挣扎两者比较，反差很大。各国都在思考全球治理将来怎么办、怎么改革的问题。这个问题在联合国成立70周年、各国元首9月云集纽约联合国总部讨论今后全球治理方向和目标时，必须直面，无法回避。　　习近平主席最近在印尼纪念万隆会议60周年大会讲话中，就构建以合作共赢为核心的新型国际关系，推动建立人类命运共同体，提出三条倡议：深化亚非国家的合作，安危与共，守望相助；拓展南南合作，抱团取暖，扶携前行；推进南北合作平等相待，缩小贫富差距。中国倡导的建设“一带一路”构想更是为了沿线发展中国家的共同发展和共同富裕。　　事实上，发展中国家想仅仅依靠发达国家的“恩赐”和援助实现可持续发展，实在是不太靠谱。我们在争取外援的同时，必须依靠自身的努力和发展中国家的相互帮助。尽管联合国对发达国家的对外援助有国民收入0.7%的目标指向，但除了少数北欧国家，大多数都没有做到。而且西方国家的援助往往附带苛刻的政治条件，很多发展中国家难以接受。　　亚洲和中国发展模式的成功固然有全球化的背景和条件，更是适合自身发展道路、发展方式的正确选择。“华盛顿模式”推崇的彻底市场化、自由化、私有化道路，给各国经济带来的惨痛教训还少吗？从上世纪90年代的亚洲金融危机，到拉美的智利等国的经济和金融危机，一直到2008年美国次贷危机引发全球金融危机，全球治理体系漏洞百出。其核心是指导经济发展的理念“新自由主义思想”和“华盛顿共识”出了问题。联合国70周年是历史的重要节点，各国需要深刻总结经济发展的经验和教训，制定真正有利于发展中国家可持续发展的切实可行的下一个15年目标。　　三、国际社会解决重大挑战苦无良策，全球核不扩散体系问题成堆，气候变化谈判停滞不前，急需新思维、新路径。　　4月27日，《不扩散核武器条约》(NPT)缔约国审议大会在联合国纽约总部召开。审议大会每5年开一次。这次190个缔约国要开一个月的会议，来讨论5年来各国在减少核威胁方面取得的进展、全球核不扩散体系存在的问题，并提出解决办法。　　5年来的实际情况又如何呢？核威胁不是减少了，而是增多了。全球战略安全环境趋于复杂，风险增加，尤其是核武器及其技术的扩散，使得“冷战”时期“相互确保摧毁”(MAD)的战略均衡被打破。　　众所周知，NPT主要有三项内容：一是各国共享核技术非军事化，即和平利用核能的好处；二是非核武器国家承诺不成为核武器国家；三是核武器国家(即安理会五个常任理事国)承诺进行核裁军。五大国都是NPT成员，而且还是NPT法定的有核武器国家。其中美俄是核大国，本来在削减战略核弹头方面已经取得新的协议，却因乌克兰危机爆发而陷入停顿，无法推进。伊朗核谈判近来达成初步框架协议，有待进一步细化。朝鲜半岛核问题毫无进展。朝鲜已经退出NPT.　　据非政府组织统计，目前有关国家核弹头总数分别为：美国4764枚；俄罗斯4300；法国300；英国225；中国250；巴基斯坦120；印度110；以色列80；朝鲜10。这些大多是估计数，准确数字尚难知晓。美俄是核武库的“大块头”，当然已经比冷战时期的“峰值”大大减少了。从五大国用于核武器研发和升级的经费看，美国依然遥遥领先，今后10年将花费3480亿美元对核武库更新换代。俄罗斯2007年以来增加军费开支，其三分之一军费用于核武器。英国即将对自己的核武库进行现代化，法国此项任务已经过半。中国出于保持“第二次核打击”能力考虑，也在建造核潜艇和改进机动远程导弹的能力。　　环顾全球，世界安全吗？欧洲安全形势堪忧，乌克兰危机看不到解决的“曙光”。如果北约东扩不加收敛，美俄“新冷战”似乎有长期化的趋势。4月正是“多事之月”。27日，美日联合宣布了最新修订的《日美防卫合作指针》，旨在提高美日军事合作一体化程度，对中国的威胁明显升级，加剧了东亚的紧张局势。中东地区“阿拉伯之冬”寒风凛冽，“伊斯兰国”攻势未减，也门等国局势继续混乱，不少地区国家社会秩序荡然无存，地区安全形势好转就更谈不上了。　　联合国气候变化大会今年底将在巴黎召开，各国对此会寄予厚望。但现实并不令人乐观。各国对应对气候变化的重要性与紧迫性有共识，但国家之间不同的发展利益使如何解决气候变化问题一直存在严重分歧。《京都议定书》是国际社会为应对气候变化做出强制性量化安排的唯一协议，其第二承诺期2020年到期。今年底巴黎会议的决定将影响此后全球控制温室气体排放和气候变化国际合作的成功与否。　　如何衡量巴黎大会的成果呢？我看关键是能否坚持“共同但有区别责任”这一原则。各国经济发展水平不一是事实。发达国家进入后工业化时期，而发展中国家则处于工业化和城市化中期和初期，对排放需求自然也不同。　　2014年底中美在奥巴马访华期间发表《中美气候变化联合声明》。美承诺2025年在2005年基础上减排26%~28%。中方承诺2030年左右二氧化碳排放达到峰值，2030年非化石能源占一次能源消费比重升至20%。这可不是小事。　　中美在气候变化领域的合作是对全球治理的贡献，起了表率作用。巴黎会议需要各方同样从国际社会共同利益出发，发扬“同舟共济”精神，做出适当的妥协，以达成各方都能接受的解决办法。　　全球治理事关各国共同和长远利益，在全球治理体系转型时期，需要我们有创造性的思维和思想，推动体系朝着更加公平、公正、合理的方向前进。(作者系国务院侨办副主任，外交部前副部长、G20Sherpa)

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